Utlåtande av Nationella centret för utbildningsutvärdering: Utveckling av kunskapsunderlaget och utvärderingen inom den grundläggande utbildningen

• Orsakerna till de försämrade lärresultaten kan inte klarläggas genom att man inför fler prov. För att förbättra lärresultaten behövs mångsidig utvärderingsinformation som utnyttjas på ett övergripande sätt. Erfarenheterna från de nordiska länderna visar att orsakerna till de försämrade lärresultaten inte har kunnat fastställas entydigt, trots att nationella prov har använts under lång tid.
• Innan nya modeller tas i bruk måste man bedöma vilka konsekvenser eventuella ändringar i utvärderingssystemet får för undervisningen, lärarnas arbete, likvärdigheten inom utbildningen och statsfinanserna.
• NCU förespråkar en mer heltäckande och systematisk utvärdering av lärresultaten. Innan man bygger upp nya utvärderingssystem måste man fullt ut utnyttja befintliga strukturer, informationsresurser och digitala system samt det riksomfattande beredningsarbete som redan pågår.
• Utvecklingen ska bygga på mångsidig utvärderings- och forskningsinformation samt sakkunskapen hos aktörerna inom utbildningssektorn. Samtidigt ska utvärderingsmetoderna utvecklas så att de bidrar både till förståelsen av olika företeelser och till att ta fram information om effekter som är relevant för beslutsfattande och utveckling på nationell och lokal nivå.

Utvärderingen har en central roll i utvecklingen av utbildningen

Revisionsutskottet föreslår i sitt betänkande Inlärningsresultat, jämlika möjligheter och finansiering i fråga om den grundläggande utbildningen (ReUB 11/2026 rd) flera utbildningspolitiska reformer och åtgärder för att stärka kunskapsunderlaget för utbildningen i syfte att utveckla den grundläggande utbildningen och motverka försämringen av lärresultaten. Det finns redan i dag omfattande forsknings-, utvärderings- och statistikuppgifter om utbildningen. En central fråga är därför, utöver att producera ny information, hur befintlig information kan utnyttjas i större utsträckning än i dag. Med detta utlåtande vill vi lyfta fram aspekter av det nuvarande systemet för utbildningsutvärdering och på så sätt stärka kunskapsunderlaget för diskussionen om hur utvärderingssystemet ska utvecklas.

Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU) är den myndighet som inom systemet för utbildningsutvärdering ansvarar för den externa utvärderingen. NCU:s lagstadgade uppgift är att genomföra utvärderingar av småbarnspedagogik och utbildning samt av den verksamhet som bedrivs av anordnare av småbarnspedagogik, undervisning och utbildning och av högskolor samt att genomföra utvärderingar av lärresultat i enlighet med lagen om grundläggande utbildning, gymnasielagen, lagen om yrkesutbildning och lagen om grundläggande konstundervisning. NCU har också till uppgift att stödja anordnare av småbarnspedagogik, undervisning och utbildning i frågor som gäller kvalitetshantering samt att utveckla utvärderingen av utbildning och småbarnspedagogik (lagen om Nationella centret för utbildningsutvärdering 1295/2013 och statsrådets förordning om Nationella centret för utbildningsutvärdering 1317/2013).

Utvärderingsinformation utnyttjas i beslutsfattande och utvecklingsarbete på lokal, regional och nationell nivå samt i internationella jämförelser.

NCU bedriver utvärderingsverksamhet som omfattar hela utbildningssystemet med ett omkostnadsanslag på cirka 4,6 miljoner euro. Anslaget är anmärkningsvärt litet i en nordisk jämförelse. Omfattningen av den nuvarande utvärderingsverksamheten har anpassats till det tillgängliga anslaget. NCU har föreslagit att tillräckliga resurser avsätts för att utveckla utvärderingsverksamheten.

NCU anser det viktigt att långsiktigt utveckla kunskapsunderlaget för den grundläggande utbildningen och andra utbildningsnivåer, utvärderingen av lärresultat och utnyttjandet av utvärderingsinformation. Försämringen av lärresultaten och den minskade jämlikheten inom utbildningen är allvarliga och komplexa utmaningar som kräver aktuell, tillförlitlig och mångsidig information.

Under den nuvarande regeringsperioden har betydande åtgärder inletts för att stärka kunskapsunderlaget för utbildningen, utveckla informationsresurserna, utnyttja digitala lösningar och främja det riksomfattande beredningsarbetet för att utveckla utvärderingen. Utvecklingsarbetet ska fortsätta på den grund som redan har lagts. Innan man skapar nya strukturer eller utvärderingssystem måste man bedöma deras mål, konsekvenser och kostnader.

Revisionsutskottet föreslår att regeringen ska inleda en bred sakkunnigberedning där man granskar åtgärder för att förbättra utvärderingen av kunskaper och välbefinnande hos elever inom den grundläggande utbildningen samt det nationella kunskapsunderlaget. NCU anser att en bred beredning är motiverad, förutsatt att den genomförs inom ramen för befintliga berednings-, utvärderings- och samarbetsstrukturer. Man bör undvika att skapa överlappande organ och beredningsstrukturer.

NCU är den myndighet som ansvarar för utbildningsutvärderingen. Utvärderingsrådet, som verkar i anslutning till NCU och utses av statsrådet, följer upp och utvecklar utbildningsutvärderingen samt utarbetar ett förslag till en nationell utvärderingsplan. Utvärderingsplanen utarbetas i bred dialog med utbildningsanordnare, myndigheter, forskare, aktörer inom skolan och andra intressentgrupper. Ett brett sakkunnigsamarbete är alltså redan en central del av de nationella strukturerna för utbildningsutvärdering. I utvecklingsarbetet bör man i första hand stärka och utnyttja dessa befintliga strukturer.

Kunskapsunderlaget för utbildningen stärks genom utveckling av det nuvarande systemet

Det är viktigt att stärka kunskapsunderlaget för utbildningen. I Finland behövs mer information om exempelvis den grundläggande utbildningens kvalitet, finansiering och resurser. Mer heltäckande information om antalet undervisningstimmar, gruppstorlekarna och resurserna för stöd för lärandet är viktig både för en tillförlitlig nationell utvärderingsverksamhet och för utbildningsforskningen.

Det är också motiverat att stärka kunskapsunderlaget om undervisningspersonalen. Tillförlitlig information behövs bland annat om antalet anställda, deras utbildning och behörighet, tillgången på personal, personalens regionala fördelning, personalomsättningen, fortbildningen och kompetensutvecklingen. När informationsresursen utvecklas måste man beakta syftet med datainsamlingen, elevernas rättigheter och konsekvenserna för barn, den arbetsbelastning som detta medför för utbildningsanordnare och skolor, skyddet av personuppgifter samt kostnaderna för att bygga upp, upprätthålla och utveckla informationsresursen.

Informationsresurser räcker inte ensamma som grund för utbildningsutvärderingen. De uppgifter som lagras i dem beskriver vanligen företeelser som är lätta att mäta på ett jämförbart sätt, men de fångar inte i tillräcklig utsträckning upp undervisningens kvalitet, pedagogiska processer, samspelet i klassrummet, skolans verksamhetskultur, elevernas erfarenheter eller de värderingar som ligger till grund för utbildningen. För att utvärdera dessa aspekter behövs vid sidan av kvantitativa data också kvalitativa och involverande utvärderingsmetoder.

Kunskapsunderlaget för utbildningen stärks redan på många olika sätt. Undervisnings- och kulturministeriet bereder en riksomfattande uppgiftsbank till stöd för elevbedömningen, uppföljningen av de reviderade kvalitetsmålen för den grundläggande utbildningen stärks och rapporteringen om läget inom den grundläggande utbildningen utvecklas. NCU tar i sin tur fram alltmer systematisk uppföljningsinformation och utnyttjar longitudinella upplägg i sina utvärderingar, vilket gör det möjligt att granska kunskapsutvecklingen och vilka faktorer som har samband med utvecklingen. Effekterna av dessa reformer bör utvärderas innan man bygger upp nya omfattande utvärderingssystem.

Beslut om nationella prov kräver noggrant övervägande

NCU förespråkar en mer heltäckande och systematisk utvärdering av lärresultaten. Införandet av nationella prov aktualiserar dock flera frågor som gäller den grundläggande utbildningens mål, verksamhetssätt och lagstiftning och som måste utredas noggrant.

I diskussionen om nationella prov måste man också lösa frågor som gäller utvärderingsinformationens offentlighet. Om resultaten för enskilda skolor kan jämföras offentligt uppstår lätt rankningslistor som flyttar fokus från utvecklingen av utbildningen till jämförelser mellan skolorna. En sådan utveckling skulle strida mot den grundläggande tanken bakom det finländska utvärderingssystemet, där syftet med utvärderingen är att stödja lärandet, utvecklingen av undervisningen och jämlikheten inom utbildningen.

Lärresultaten har försämrats betydligt även i andra nordiska länder, där nationella prov har använts under lång tid. Ett kostsamt och tungt system med nationella prov har inte förbättrat utvecklingen av lärresultaten och inte heller gett entydiga svar på varför resultaten har försämrats. Nationella prov ska därför inte ses som en enkel lösning på ett komplext problem.

Innan man bygger upp nya utvärderingssystem måste man bedöma deras mål, konsekvenser, kostnader och kostnadseffektivitet. Samtidigt måste man granska hur de begränsade resurserna ska fördelas för att stärka undervisningen, lärandet och jämlikheten inom utbildningen. Tyngdpunkten i utvecklingsarbetet ska ligga på att stödja lärandet och undervisningen så nära vardagen i klassrummet som möjligt. Exempelvis kan lösningar som en riksomfattande uppgiftsbank ge lärarna stöd som de direkt kan utnyttja i undervisningen, uppföljningen av lärandet och bedömningen.

Försämringen av lärresultaten är en allvarlig utmaning som har sin bakgrund i många faktorer som rör utbildningen och samhället. Lösningarna ska bygga på noggrant övervägande och en bedömning av de olika alternativens konsekvenser. Det centrala är att bedöma varför information tas fram, vilken information som behövs och hur den används. Utbildningen utvecklas samtidigt i klassrummen, skolorna, kommunerna och på nationell nivå. Informationen ska stödja utvecklingsarbetet på alla dessa nivåer.

Innan beslut fattas om nationella prov måste man precisera vad som avses med sådana prov. Ska proven omfatta alla läroämnen eller endast vissa av dem? I vilka årskurser skulle de ordnas? Ska det handla om prov som stöder lärandet och inte får några större konsekvenser, eller om prov som får betydande konsekvenser för eleverna, skolorna eller ansökan till fortsatta studier? Om det exempelvis handlar om prov i slutskedet av den grundläggande utbildningen, måste deras konsekvenser för målen och verksamhetskulturen inom hela den grundläggande utbildningen bedömas särskilt noggrant.

Utvärderingssystemen styr också praxis inom utbildningen. I internationell forskning har man identifierat fenomenet provinriktad undervisning, som innebär att undervisningen i allt högre grad inriktas på det som mäts i utvärderingarna. Ju större vikt man lägger vid proven, desto starkare blir deras styrande effekt. Det finns en risk för att undervisningen blir snävare och att den grundläggande utbildningens breda mål för bildning, fostran och demokrati hamnar i skymundan. Samtidigt måste man noggrant bedöma kostnaderna för nationella prov, deras konsekvenser för resursanvändningen samt deras inverkan på lärarnas arbete och pedagogiska autonomi.

Det nationella systemet för utbildningsutvärdering stöder utvecklingen på flera nivåer

Enligt lagen om grundläggande utbildning är syftet med utvärderingen av utbildningen att stödja utvecklingen av utbildningen och förbättra förutsättningarna för lärande. Den grundläggande utbildningens uppgift är att, utöver att uppnå goda lärresultat, fostra kunniga och ansvarsfulla medborgare som deltar aktivt i samhällslivet samt stärka bildningen, likvärdigheten och förutsättningarna för ett demokratiskt samhälle. Även utvärderingssystemet ska stödja den här uppgiften.

Det nuvarande systemet för utbildningsutvärdering tar fram information om utbildningens tillstånd, kvalitet och resultat. NCU:s nationella utvärderingar av lärresultat producerar statistiskt tillförlitlig information som kan generaliseras till att gälla hela årskullen.  I utvärderingssystemet ingår också utvärderingar av hur utbildningssystemet fungerar och utvärderingar av kvalitetshanteringen. NCU:s utvärderingsverksamhet gör det också möjligt att ta fram utvärderingsinformation över gränserna mellan olika utbildningsnivåer, längs elevens lärstig. Tillsammans ger de nationella utvärderingarna information om lärandet, undervisningen, anordnandet av utbildning och hur utbildningssystemet fungerar. Syftet med utvärderingsinformationen är att stödja utvecklingen av utbildningen. Den nationella utvärderingsverksamheten måste dock utvecklas kontinuerligt för att svara mot förändringar i samhället, utbildningen och kompetensbehoven.

Statsförvaltningen, nationella intressentgrupper som deltar i utbildningspolitiken, utbildningsanordnare, skolor och lärare utnyttjar den utvärderingsinformation som det nuvarande systemet producerar för att utveckla sin verksamhet. När man granskar hur väl den grundläggande utbildningen fullgör sin uppgift måste man utöver lärresultaten också beakta elevernas och lärarnas välbefinnande, målen för fostran, elevernas delaktighet, hur skolgemenskaperna fungerar och hur jämlikheten inom utbildningen förverkligas.

Det avgörande är hur man bättre än i dag kan utnyttja utvärderingsinformationen som stöd för att utveckla undervisningen, skolans verksamhet och utbildningssystemet. Parallellt med utvecklingen av utvärderingssystemet måste man stärka de strukturer och verksamhetsmodeller som gör det möjligt att utnyttja utvärderingsinformationen för att utveckla undervisningen, skolans verksamhet och pedagogiken. Detta är också en central princip för utvecklande utvärdering.

De utmaningar som ligger bakom de försämrade lärresultaten kan inte lösas enbart genom att ändra utvärderingssystemet. När skolornas verksamhetsmiljöer blir alltmer olika och segregationen mellan bostadsområden ökar måste man söka lösningar även utanför utbildningspolitiken. I slutändan är den centrala frågan hur man tryggar möjligheten att lära sig för varje barn och ung person.