Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lausunto: Perusopetuksen tietopohjan ja arvioinnin kehittäminen

• Oppimistulosten laskun syyt eivät löydy lisäämällä kokeita. Oppimistulosten nostamiseen tarvitaan monipuolista arviointitietoa ja sen kokonaisvaltaista hyödyntämistä. Pohjoismaiden kokemukset osoittavat, että oppimistulosten heikkenemisen syitä ei ole kyetty tunnistamaan yksiselitteisesti, vaikka kansalliset kokeet ovat olleet käytössä pitkään.
• Arviointijärjestelmän mahdollisten muutosten vaikutukset opetukseen, opettajien työhön ja koulutuksen yhdenvertaisuuteen sekä valtiontalouteen on arvioitava ennen uusien mallien käyttöönottoa.
• Karvi kannattaa oppimistulosten arvioinnin kattavuuden ja systemaattisuuden vahvistamista. Ennen uusien arviointijärjestelmien rakentamista on täysimääräisesti hyödynnettävä olemassa olevat rakenteet, tietovarannot, digitaaliset järjestelmät ja käynnissä oleva valtakunnallinen valmistelu.
• Kehittämisen tulee perustua monipuoliseen arviointi- ja tutkimustietoon ja koulutuksen kentän asiantuntemukseen. Samalla arvioinnin menetelmiä tulee kehittää siten, että ne tukevat sekä ilmiöiden ymmärtämistä että päätöksenteon ja kehittämisen kannalta olennaisen vaikuttavuustiedon tuottamista kansallisella ja paikallisella tasolla.

Arvioinnilla on keskeinen rooli koulutuksen kehittämisessä

Tarkastusvaliokunta esittää mietinnössään Perusopetuksen oppimistulokset, mahdollisuuksien tasa-arvo ja rahoitus (TrVM 11/2026 vp) useita koulutuspoliittisia uudistuksia ja koulutuksen tietopohjan vahvistamiseen liittyviä toimenpiteitä perusopetuksen kehittämiseksi ja oppimistulosten laskuun vastaamiseksi. Koulutuksesta on jo tällä hetkellä käytettävissä laajasti tutkimus-, arviointi- ja tilastotietoa. Keskeinen kysymys on uuden tiedon tuottamisen lisäksi se, miten olemassa olevaa tietoa hyödynnetään nykyistä laajemmin. Haluamme tässä lausunnossamme tuoda esiin nykyiseen koulutuksen arviointijärjestelmään liittyviä näkökohtia ja siten vahvistaa arviointijärjestelmän kehittämistä koskevan keskustelun tietopohjaa.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) toimii koulutuksen arviointijärjestelmän ulkoisesta arvioinnista vastaavana viranomaisena. Karvin lakisääteisenä tehtävänä on toteuttaa varhaiskasvatukseen ja koulutukseen sekä varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen toimintaan liittyviä arviointeja sekä tehdä perusopetuslain ja lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain sekä taiteen perusopetuksesta annetun lain mukaisesti oppimistulosten arviointeja. Karvin tehtävänä on myös tukea varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjiä laadunhallintaa koskevissa asioissa sekä kehittää koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arviointia (laki Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta 1295/2013 sekä valtioneuvoston asetus Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta 1317/2013).

Arviointitietoa hyödynnetään niin paikallisessa, alueellisessa kuin valtakunnallisessakin päätöksenteossa ja kehittämistyössä sekä kansainvälisessä vertailussa.

Karvi toteuttaa koko koulutusjärjestelmää koskevaa arviointitoimintaa noin 4,6 miljoonan euron toimintamenomäärärahalla. Määräraha on pohjoismaisittain vertailtuna huomattavan pieni. Nykyinen arviointitoiminnan laajuus on mitoitettu käytettävissä olevaan määrärahaan. Karvi on esittänyt arviointitoiminnan kehittämisen mahdollistavaa riittävää resursointia.

Karvi pitää tärkeänä, että perusopetuksen ja muiden koulutusasteiden tietopohjaa, oppimistulosten arviointia ja arviointitiedon hyödyntämistä kehitetään pitkäjänteisesti. Oppimistulosten lasku ja koulutuksellisen tasa-arvon heikentyminen ovat vakavia ja monitahoisia haasteita, joihin vastaaminen edellyttää ajantasaista, luotettavaa ja monipuolista tietoa.

Tällä hallituskaudella on käynnistetty merkittäviä toimia koulutuksen tietopohjan vahvistamiseksi, tietovarantojen kehittämiseksi, digitaalisten ratkaisujen hyödyntämiseksi sekä arvioinnin kehittämistä koskevan valtakunnallisen valmistelun edistämiseksi. Kehittämistyötä tulee jatkaa jo tehdylle perustalle. Ennen uusien rakenteiden tai arviointijärjestelmien luomista on arvioitava niiden tavoitteita, vaikutuksia ja kustannuksia.

Tarkastusvaliokunta esittää, että hallituksen tulee käynnistää laajapohjainen asiantuntijavalmistelu, jossa tarkastellaan toimia perusopetuksen oppilaiden osaamisen ja hyvinvoinnin arvioinnin sekä valtakunnallisen tietopohjan parantamiseksi. Karvi pitää laajapohjaista valmistelua perusteltuna, mikäli se toteutetaan osana olemassa olevia valmistelu-, arviointi- ja yhteistyörakenteita. Päällekkäisten toimielinten ja valmistelurakenteiden luomista tulee välttää.

Karvi toimii koulutuksen arvioinnista vastaavana viranomaisena. Sen yhteydessä toimiva valtioneuvoston nimeämä koulutuksen arviointineuvosto seuraa ja kehittää koulutuksen arviointia sekä laatii ehdotuksen kansalliseksi arviointisuunnitelmaksi. Arviointisuunnitelma tehdään laajassa vuoropuhelussa koulutuksen järjestäjien, viranomaisten, tutkijoiden, koulutoimijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa. Laajapohjainen asiantuntijayhteistyö onkin jo keskeinen osa koulutuksen arvioinnin kansallisia rakenteita. Kehittämisessä tulisi ensisijaisesti vahvistaa ja hyödyntää näitä olemassa olevia rakenteita.

Koulutuksen tietopohjaa vahvistetaan kehittämällä nykyistä järjestelmää

Koulutuksen tietopohjan vahvistaminen on tärkeää. Suomessa tarvitaan lisää tietoa esimerkiksi perusopetuksen laadusta, rahoituksesta ja resursseista. Nykyistä kattavampi tieto opetustuntien määrästä, ryhmäkoosta ja oppimisen tuen resursseista on tärkeää sekä luotettavan kansallisen arviointitoiminnan että koulutusta koskevan tutkimuksen kannalta.

Myös opetushenkilöstöä koskevan tietopohjan vahvistaminen on perusteltua. Luotettavaa tietoa tarvitaan muun muassa henkilöstön määrästä, koulutuksesta ja kelpoisuuksista, saatavuudesta, alueellisesta sijoittumisesta, vaihtuvuudesta, täydennyskoulutuksesta ja osaamisen kehittämisestä. Tietovarantoa kehitettäessä tulee ottaa huomioon tiedonkeruun käyttötarkoitus, oppilaiden oikeudet ja lapsivaikutukset, koulutuksen järjestäjille ja kouluille aiheutuva työmäärä, henkilötietojen suoja sekä tietovarannon rakentamis-, ylläpito- ja kehittämiskustannukset.

Tietovarannot eivät yksin riitä koulutuksen arvioinnin perustaksi. Niihin tallennettavat tiedot kuvaavat yleensä helposti yhteismitallisesti mitattavia ilmiöitä, mutta ne eivät tavoita riittävästi opetuksen laatua, pedagogisia prosesseja, luokkahuonevuorovaikutusta, koulun toimintakulttuuria, oppilaiden kokemuksia tai koulutuksen taustalla olevia arvoja. Näiden arviointi edellyttää määrällisten aineistojen rinnalla myös laadullisia ja osallistavia arviointimenetelmiä.

Koulutuksen tietopohjaa vahvistetaan jo parhaillaan monin tavoin. Opetus- ja kulttuuriministeriö valmistelee valtakunnallista tehtäväpankkia oppilasarvioinnin tueksi, uudistettujen perusopetuksen laatutavoitteiden seurantaa vahvistetaan ja perusopetuksen tila -raportointia kehitetään. Karvi puolestaan tuottaa entistä systemaattisempaa seurantatietoa ja hyödyntää arvioinneissaan pitkittäisasetelmia, joiden avulla voidaan tarkastella osaamisen kehittymistä sekä siihen yhteydessä olevia tekijöitä. Näiden uudistusten vaikutuksia tulee arvioida ennen uusien laajojen arviointijärjestelmien rakentamista.

Kansallisia kokeita koskevat päätökset vaativat huolellista harkintaa

Karvi kannattaa oppimistulosten arvioinnin kattavuuden ja systemaattisuuden vahvistamista. Kansallisten kokeiden käyttöönottoon liittyy kuitenkin useita perusopetuksen tavoitteisiin, toimintatapoihin ja lainsäädäntöön liittyviä näkökulmia, jotka on huolellisesti selvitettävä.

Kansallisia kokeita koskevassa keskustelussa on ratkaistava myös arviointitiedon julkisuuteen liittyvät kysymykset. Jos koulukohtaiset tulokset ovat julkisesti vertailtavissa, syntyy helposti ranking-listoja, jotka ohjaavat huomion koulutuksen kehittämisestä koulujen keskinäiseen vertailuun. Tällainen kehitys olisi ristiriidassa suomalaisen arviointijärjestelmän perusajatuksen kanssa, jossa arvioinnin tarkoituksena on tukea oppimista, opetuksen kehittämistä ja koulutuksellista tasa-arvoa.

Oppimistulosten lasku on ollut merkittävää myös muissa Pohjoismaissa, joissa kansalliset kokeet ovat olleet käytössä pitkään. Kallis ja raskas kansallisten kokeiden järjestelmä ole parantanut oppimistulosten kehitystä eikä löytänyt yksiselitteisiä syitä tulosten heikkenemiselle. Kansallisia kokeita ei siksi tule nähdä suoraviivaisena ratkaisuna monisyiseen ongelmaan.

Ennen uusien arviointijärjestelmien rakentamista on arvioitava niiden tavoitteet, vaikutukset, kustannukset ja kustannusvaikuttavuus. Samalla on tarkasteltava, miten rajalliset resurssit kohdennetaan opetuksen, oppimisen ja koulutuksellisen tasa-arvon vahvistamiseen. Kehittämisen painopisteen tulee olla oppimisen ja opetuksen tukemisessa mahdollisimman lähellä luokkahuoneen arkea. Esimerkiksi kansallisen tehtäväpankin kaltaiset ratkaisut voivat tarjota opettajille välittömästi hyödynnettävää tukea opetukseen, oppimisen seurantaan ja arviointiin.

Oppimistulosten lasku on vakava haaste, jonka taustalla vaikuttavat monet koulutukseen ja yhteiskuntaan liittyvät tekijät. Ratkaisujen tulee perustua huolelliseen harkintaan ja eri vaihtoehtojen vaikutusten arviointiin. Keskeistä on arvioida, miksi tietoa tuotetaan, millaista tietoa tarvitaan ja miten sitä käytetään. Koulutuksen kehittäminen tapahtuu yhtä aikaa luokkahuoneissa, kouluissa, kunnissa ja valtakunnallisesti. Tiedon tulee palvella kehittämistä kaikilla näillä tasoilla.

Ennen kansallisia kokeita koskevia päätöksiä on täsmennettävä, mitä kansallisilla kokeilla tarkoitetaan. Koskisivatko ne kaikkia oppiaineita vai vain osaa niistä? Millä vuosiluokilla niitä järjestettäisiin? Olisiko kyse oppimista tukevista matalan panoksen kokeista vai oppilaiden, koulujen tai jatko-opintoihin hakeutumisen kannalta merkittäviä seurauksia sisältävistä korkean panoksen kokeista? Jos kyse olisi esimerkiksi perusopetuksen päättövaiheeseen sijoittuvista kokeista, niiden vaikutukset koko perusopetuksen tavoitteisiin ja toimintakulttuuriin olisi arvioitava erityisen huolellisesti.

Arviointijärjestelmät ohjaavat myös koulutuksen käytäntöjä. Kansainvälisessä tutkimuksessa on tunnistettu niin sanottu kokeeseen opettamisen ilmiö, jossa opetusta suunnataan yhä vahvemmin siihen, mitä arvioinneissa mitataan. Mitä suurempi painoarvo kokeisiin liitetään, sitä voimakkaammiksi niiden ohjausvaikutukset muodostuvat. Riskinä on opetuksen kaventuminen sekä perusopetuksen laajojen sivistys-, kasvatus- ja demokratiatavoitteiden jääminen taka-alalle. Samalla on arvioitava huolellisesti myös kansallisten kokeiden kustannuksia, resurssivaikutuksia sekä vaikutuksia opettajien työhön ja pedagogiseen autonomiaan.

Kansallinen koulutuksen arviointijärjestelmä tukee kehittämistä monella tasolla

Koulutuksen arvioinnin tehtävänä on perusopetuslain mukaisesti tukea koulutuksen kehittämistä ja parantaa oppimisen edellytyksiä. Perusopetuksen tehtävänä on hyvien oppimistulosten lisäksi kasvattaa osaavia, vastuullisia ja osallistuvia kansalaisia sekä vahvistaa sivistystä, yhdenvertaisuutta ja demokraattisen yhteiskunnan edellytyksiä. Myös arviointijärjestelmän tulee tukea tätä tehtävää.

Nykyinen koulutuksen arviointijärjestelmä tuottaa tietoa koulutuksen tilasta, laadusta ja tuloksista. Karvin kansalliset oppimistulosten arvioinnit tuottavat tilastollisesti luotettavaa ja koko ikäluokkaan yleistettävissä olevaa tietoa. Arviointijärjestelmään kuuluvat myös koulutusjärjestelmän toimivuutta tarkastelevat arvioinnit ja laadunhallinnan arvioinnit. Karvin arviointitoiminta mahdollistaa arviointitiedon tuottamisen myös yli koulutusasteiden, oppijan polkua mukaillen. Yhdessä kansalliset arvioinnit tuottavat tietoa oppimisesta, opetuksesta, koulutuksen järjestämisestä ja koulutusjärjestelmän toimivuudesta. Arviointitiedon tarkoituksena on tukea koulutuksen kehittämistä. Kansallista arviointitoimintaa on kuitenkin jatkuvasti kehitettävä, jotta se vastaa yhteiskunnan, koulutuksen ja osaamistarpeiden muutoksiin.

Nykyisen järjestelmän tuottamaa arviointitietoa hyödyntävät valtionhallinto, koulutuspolitiikkaan osallistuvat kansalliset sidosryhmät, koulutuksen järjestäjät, koulut ja opettajat kehittäessään toimintaansa. Perusopetuksen onnistumisen tarkastelussa on huomioitava oppimistulosten lisäksi myös oppilaiden ja opettajien hyvinvointi, kasvatukselliset tavoitteet, oppilaiden osallisuus, kouluyhteisöjen toimivuus ja koulutuksellisen tasa-arvon toteutuminen.

Ratkaisevaa on, miten arviointitieto saadaan nykyistä paremmin opetuksen, koulun toiminnan ja koulutusjärjestelmän kehittämisen tueksi. Arviointijärjestelmän kehittämisen rinnalla on vahvistettava rakenteita ja toimintamalleja, joiden avulla arviointitieto tukee opetuksen, koulun toiminnan ja pedagogiikan kehittämistä. Tämä on myös kehittävän arvioinnin keskeinen periaate.

Oppimistulosten laskun taustalla olevat haasteet eivät ratkea yksin arviointijärjestelmää muuttamalla. Kun koulujen toimintaympäristöt erilaistuvat ja asuinalueiden eriytyminen voimistuu, ratkaisuja on etsittävä myös koulutuspolitiikkaa laajemmin. Lopulta keskeinen kysymys on, miten jokaiselle lapselle ja nuorelle turvataan mahdollisuus oppia.