Remissutlåtande angående förslaget till ny yrkeshögskolelag (ÅLR 2024/902)
Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU) tackar för möjligheten att yttra över förslaget till ny yrkeshögskolelag för landskapet Åland. NCU har tagit del av förslaget till ny yrkeshögskolelag och motiveringarna till lagförslaget. NCU kommenterar nedan en del av bestämmelserna i lagförslaget och motiveringarna till lagförslaget.
Nationella centret för utbildningsutvärdering förhåller sig främst positivt till det nya lagförslaget som tydligare profilerar Högskolan på Åland som en yrkeshögskola och dess examina som yrkeshögskoleexamina i linje med den rådande nationella lagstiftningen för yrkeshögskolorna (932/2014). Därtill formuleras i lagförslaget högskolans skyldighet att regelbundet delta i extern utvärdering av högskolans verksamhet och kvalitetssystem på liknande sätt som för de övriga yrkeshögskolorna och universiteten i Finland. Denna bestämmelse förtydligar högskolans ansvar i fråga om den externa utvärderingen av verksamheten.
NCU välkomnar också ändringen som fastställer tillämpad forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet (FUI) som främjar undervisningen, arbetslivet och den regionala utvecklingen som högskolans uppgift (6 §). Ambitionerna att höja på volymen och kvaliteten på forskning-, utvecklings- och innovationsverksamheten har funnits i landskapet och högskolan sedan en längre tid tillbaka, men den förnyade lagstiftningen förtydligar FUI-verksamheten som en av högskolans grundläggande uppgifter.
I motiveringen konstateras att genom en ändring av lagstiftningen som trädde i kraft den 1 augusti 2023 har högskolan fått möjlighet att anordna utbildningar som leder till en högre yrkeshögskoleexamen. Den första utbildningen på engelska som leder till en högre yrkeshögskoleexamen inleddes i januari 2024. NCU anser det att Högskolan på Åland nu enligt lagstiftningen kan anordna utbildning på engelska och högre yrkeshögskoleexamina kan bidra på ett positivt sätt till högskolans internationalisering samt utvecklingen av högskoleutbildningen och verksamheten överlag.
NCU:s externa utvärderingar av Högskolan på Åland
I den allmänna motiveringen till lagförslaget (s.3–4) nämns att för att säkerställa att utbildningen vid högskolan är likvärdig med motsvarande utbildning vid andra högskolor i Finland har bestämmelser intagits i en överenskommelseförordning (2021:167) om yrkeshögskoleexamen avlagda på Åland. Enligt förordningen handhar Nationella centret för utbildningsutvärdering den utvärdering av kvalitetssystem vid högskolan som högskolan ska delta i enligt bestämmelserna i 5 § 2 mom. i högskolelagen. Därtill nämns i motiveringen att enligt överenskommelse mellan centret och högskolan deltar högskolan även i annan verksamhetsutvärdering. Enligt formuleringen i motiveringen kan man få den uppfattningen att NCU:s utvärderingar säkerställer att examina avlagda vid högskolan medför samma behörighet gällande nivå på examen och fortsatta studier som examen avlagd vid en yrkeshögskola som avses i den nationella yrkeshögskolelagen (932/2014).
NCU:s utvärderingar tar främst fram information som stödjer utvecklingen av utbildningen och verksamheten vid de finländska högskolorna i allmänhet (t.ex. temautvärderingar) eller specifikt för enskilda högskolor (t.ex. auditeringar). I vissa utvärderingar tas också fram information som gäller enskilda utbildningar, men utvärderingsinformationen möjliggör inte jämförelser mellan examina och högskolor. Beroende på utvärderingstyp styrs utvärderingen av nationella och/eller internationella kriterier och/eller utvärderingsplanen för den enskilda utvärderingen. NCU:s utvärderingar tar inte fram information som skulle jämföra examina avlagda vid Högskolan på Åland med examina avlagda vid yrkeshögskolor i övriga Finland. NCU anser att denna punkt borde förtydligas i den allmänna motiveringen för att undvika missförstånd.
I lagförslaget fastställs högskolans skyldighet att delta i extern utvärdering av sin verksamhet och kvalitetssystem på liknande sätt som den punkten är formulerad i yrkeshögskolelagen och universitetslagen. Vad regelbundenhet kommer att innebära i Högskolans på Åland fall borde diskuteras. De övriga högskolorna i Finland deltar i allmänhet i alla NCU:s utvärderingar av högskolor som berör dem. Endast i några enstaka fall har en högskola beslutat att inte delta i en utvärdering. Som det påpekas i den allmänna motiveringen till lagförslaget kravet på att högskolan regelbundet ska delta i extern utvärdering kan kräva ökade resurser. Utöver den obligatoriska utvärderingen av sjöfartsutbildningen med fem års mellanrum och auditeringar av högskolor som NCU genomfört (den senaste 2018), har Högskolan på Åland mer sporadiskt deltagit i NCU:s övriga utvärderingar av högskolor, oftast baserat på utvärderingens relevans för högskolan och de tillgängliga resurserna vid högskolan.
FUI-verksamheten och forskningsbaserad utbildning
Högskolan är starkt kopplad till det åländska samhället som även konstaterades i NCU:s förra auditering av högskolan 2018 (Tosteby m.fl. 2018). Däremot både auditeringen och utredningen av Djupsund och Wolff (Djupsund m.fl. 2018) framhöll att det finns potential för högskolan att ha en ännu mer betydande roll i samhället. I auditeringen kom det tydligt fram att det krävs vidare satsningar och prioriteringar i verksamheten för att öka på volymen och kvaliteten på FUI-verksamheten vid högskolan. Högskolan och dess intressenter ville höja ambitionsnivån speciellt gällande forskningen, där man också uttryckte sig i termer av att utveckla en forskningskultur på Åland som bygger på långsiktigare och mera grundställande frågeställningar.
Forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamheten kan anses vara är en central drivkraft som bidrar till nytänkande, utveckling och förnyelse av arbetslivet och landskapet i allmänhet. NCU konstaterar att FUI-verksamheten är en grundläggande förutsättning för högkvalitativ högskoleutbildning som är konkurrenskraftig internationellt. FUI-verksamheten är också viktig för att bygga upp högskolans förmåga att utvecklas och hålla sina utbildningar aktuella för de föränderliga behoven i arbetslivet och samhället. Betydelsen av forskningsbaserad utbildning markeras vidare av högskolans möjlighet att erbjuda högre yrkeshögskoleexamina och utbildning på engelska. Lagförslaget tar fasta på dessa punkter och förtydligar högskolans uppgifter i fråga om FUI men också samverkan med arbetslivet och regionutvecklingen.
Resurserna
Överlag verkar det som att många av lagförändringarna ställer nya krav på högskolans resurser, som även konstateras i motiveringarna. Bestämmelser i lagstiftningen och strategiska målsättningar blir svåra att förverkliga om de inte leder till tydliga satsningar, prioriteringar och bättre resurser för högskolan. I auditeringen (Tosteby m.fl. 2018) konstaterades att högskolans litenhet och de knappa personalresurserna är en utmaning för högskolans verksamhet. Under auditeringen kom det fram att ett mer omfattande samarbete med andra högskolor och universitet är viktigt p.g.a. högskolans litenhet. Personalresurser räckte inte till för att genomföra större projekt. Utan partners hade högskolan svårt att erhålla extern finansiering.
Enligt auditeringen behövde personalens förutsättningar att delta i FUI-verksamheten stärkas. Många medarbetare hade en vilja att aktivare delta i FUI-projekt och förkovra sin forskarkompetens, men p.g.a. undervisningsskyldighet och brist på ersättande personal var det ofta svårt att lösgöra sig för att delta i FUI-verksamheten. I auditeringen konstaterades att överlärarna kunde ha ett större FUI-ansvar och bättre resurser i form av forskningstid inom ramen för den normala arbetstiden. Tjänsteavtalet ansågs också som ett strukturellt hinder. Det fanns dock goda exempel på att en del undervisande personal lyckats lösgöra sig för FUI-verksamheten, att högskolan finansierat forskningstid och att ledningen i högskolan sporrade personalen till FUI-projekt. I NCU:s auditering rekommenderades att högskolan i samråd med personalen borde utveckla olika möjligheter att idka, utveckla och administrera forskning och utvecklingsverksamhet.
Utbildningsavtalets förlängning och högskolans självstyrelse
Den strategiska styrningen av Högskolan på Åland är starkt beroende av de utbildningsavtal som sluts med landskapsregeringen och de målsättningar som preciseras där. NCU välkomnar förlängningen av avtalstiden för utbildningsavtalet mellan landskapsregeringen och Högskolan på Åland samt avtalsperioden mellan två mandatperioder. Högskolan behöver goda förutsättningar för att planera sin verksamhet på lång sikt och överlag förutsättningar för självständiga beslut inom de ramar som uppställts. Den nya avtalsperioden förhoppningsvis motverkar situationer där högskolan varit tvungen att under en längre period driva verksamhet utan utbildningsavtal. Tosteby m.fl. (2018) lyfte fram i NCU:s auditeringsrapport att den strategiska styrningen av högskolans verksamhet hade påverkats negativt av tidigare oklarheter vad gäller utbildningsavtalet med landskapsregeringen.
NCU ställer sig fundersam till frågan om självstyrelse i lagförslaget. Vissa paragrafer som förlängningen av avtalsperioden med landskapsregeringen (7 §) samt undervisnings- och forskningsfrihet (10 §) kan anses påverka positivt högskolans möjligheter till självstyrelse. Däremot innehåller lagförslaget bestämmelser som motverkar självstyrelse och som kan anses försvåra högskolans möjligheter att påverka sina interna angelägenheter. I 66 § Anställningsförhållanden bestäms att högskolan är en underlydande myndighet till landskapsregeringen och handhar de arbetsgivaruppgifter som enligt tjänstemannalagen ankommer på landskapsregeringen enligt tjänstemannalagen. Beslut om permittering och om omplacering och förflyttning till eller från en landskapsmyndighet fattas av landskapsregeringen, men beslut om omplacering kräver samtycke av högskolan.
Enligt undervisnings- och kulturministeriet (2024) har yrkeshögskolorna i Finland en omfattande autonomi samt undervisnings- och forskningsfrihet. Yrkeshögskolorna är självständiga juridiska personer och fattar själva beslut om ärenden som gäller den interna förvaltningen. I de allmänna motiveringarna till lagförslaget konstateras tydligt att avsikten med lagförslaget är inte är att ge högskolan självstyrelse och att den självstyrelse som fastställs enligt 123 § i grundlagen (731/1999) endast gäller universitet. Däremot kan konstateras att enligt 3 § i den förra nationella yrkeshögskolelagen (351/2003), som var i kraft före yrkeshögskolorna i övriga Finland bolagiserades, en yrkeshögskola har självstyrelse i fråga om sina inre angelägenheter. NCU förespråkar en omformulering av 66 §.
I de allmänna motiveringarna till lagförslaget kommer fram att utredningar och mycket förarbete på olika områden har gjorts för bolagiseringen av Högskolan på Åland, som förväntades komma i kraft hösten 2022. Tillsvidare har bolagiseringen inte förverkligats. Enligt motiveringen är det långsiktiga målet att bolagisera högskolans verksamhet, men att det ännu krävs grundligt arbete för att åstadkomma bolagiseringen.
NCU uppmuntrar landskapsregeringen att gå vidare i sina planer att bolagisera Högskolan på Åland. En bolagiserad högskola skulle ha bättre förutsättningar att vara smidig och agil i sin verksamhet samt aktivt och proaktivt reagera på förändringarna i omvärlden. I Djupsunds och Wolffs utredning (Djupsund m.fl. 2018) sågs bolagiseringen också som en nystart för högskolan som skulle skapa bättre förutsättningar för högskolan att bidra till det åländska samhällets utveckling. Som Djupsund och Wolff poängterade i utredningen dagens högskolor kännetecknas av självständigt, smidigt och professionaliserat beslutsfattande. Bolagiseringen skulle medföra också bättre möjligheter att hantera personal- och rekryteringsfrågor. NCU håller med slutsatserna i denna utredning.
Harri Peltoniemi
Direktör
Mirella Nordblad
Ledande utvärderingsexpert
Källor
Djupsund, G., Wolff, H. & Karlsson E. (2018). Hur skall Högskolan på Åland bolagiseras? Utredning gällande förutsättningar för en bolagisering av Högskolan på Åland. https://www.regeringen.ax/node/34859
Tosteby, J., Blomqvist-Valtonen, E., Eriksson, N., Hindrén, A., Östling, M. & Nordblad, M. (2018). Auditering av Högskolan på Åland. Nationella centret för utbildningsutvärdering. Publikationer: 17. https://www.karvi.fi/sv/publikationer/auditering-av-hogskolan-pa-aland-2018
UKM (2024). Högskolor, övriga offentliga forskningsorganisationer och vetenskapliga institutioner
https://okm.fi/sv/hogskolor-och-forskningsinstitut [29.2.2024]